Municipios: ¿Descentralización o no descentralización?

Conversamos con María de Lima, coordinadora general del área de Descentralización y Cohesión de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), acerca del funcionamiento de dos fondos cuyo cometido es fomentar la descentralización y la autonomía de los municipios. (Foto: obras en un barrio de Carmelo).

Pedro González

El Fondo de Desarrollo del Interior (FDI) explicó De Lima, estuvo en la orbita del Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP), y migró a la OPP, “probablemente” en la reforma de 1996. Distribuye recursos que el gobierno recauda como la contribución rural por ejemplo, que como establece el Art. 214 de la Constitución vuelve al territorio en obra, en carteras de proyectos de la propia intendencia. “Se dice que el dinero del FDI es dinero del departamento”, ilustró.

En la web de la OPP se indica que “el 60% del Fondo se destina a la ejecución de políticas de descentralización llevadas adelante por los organismos que integran el Presupuesto Nacional mencionados en el Literal A) del artículo 230 de la Constitución de la República (Poder Ejecutivo, entes autónomos y servicios descentralizados), mientras que el restante 40% es ejecutado por los Gobiernos Departamentales”.

De Lima señaló que en 2020 se logró que 15% del FDI se canalice al área municipalizada (la obra de la Avenida Batlle y Ordóñez en Nueva Helvecia es un ejemplo) y al menos el 3% en desarrollo económico (Mercado de Artesanos en Colonia).

El Fondo de Incentivo a la Gestión Municipal (FIGM), por su parte, está enmarcado en la Ley N°19272, del año 2014. Se compone una parte por el Art. 214 y otra por Rentas Generales (RG), y se le está dando la misma impronta que el FDI para que el monto total llegue al territorio, indicó De Lima. Se reparte entre los 125 municipios del país ponderando el indice de necesidades insatisfechas, educación y población. “Reciben más los que tienen mayores necesidades básicas insatisfechas” remarcó. El fondo se entrega para funcionamiento y para obras. Aseguró que “en algunos casos, el FIGM es el único dinero con el que cuentan los municipios para proyectos”.

Acerca de la evolución del FIGM, De Lima detalló los montos adjudicados en los últimos tres quinquenios: De 2011 a 2015 en valores constantes adjudicó $u 777.472.239; de 2016 a 2020 otros $u 7.849.588.230, y de 2021 a 2025 $u 10.249.878.000. En relación a esta evolución, explicó que cuando se crearon los municipios en 2010 solo se entregaba una partida para gastos de funcionamiento [lo que hoy sería el literal A, unos 165 millones de pesos].

Luego la Ley 19.272 estableció que se distribuyan a través de cuatro literales: El A determina una partida igual para todos los municipios, de libre disponibilidad. El B se distribuye de acuerdo a criterios aprobados por la Comisión Sectorial de Descentralización: un 70% a inversión y al menos 50% en obras de mejoras; 30% para gastos de funcionamiento. El literal C determina que el 25% es igual para todos los municipios, y el 75% por número de habitantes. Finalmente el literal D destina un monto igual a todos para implementar proyectos acordados entre el concejo municipal e Intendencia Departamental alineados con estrategias nacionales. La ley prevé que los excedentes de los literales C y D se distribuyan entre los municipios que hayan cumplido con un 100% de las metas comprometidas.

Los proyectos presentados por los municipios son evaluados por la Comisión Sectorial de Descentralización (CSD), integrada por representantes de los ministerios de Economía y Finanzas, Transporte y Obras Públicas, Ganadería, Agricultura y Pesca, Industria, Minería y Energía, Vivienda y Ordenamiento Territorial, y Turismo, e igual número de delegados del Congreso de Intendentes. Allí se aprueban los proyectos, se realiza el seguimiento y se formalizan las transferencias. La secretaría técnica esta a cargo de la OPP.

El 17 de diciembre de 2020 la CSD aprobó el reglamento de gestión administrativa donde se establecen nuevos criterios administrativos para la gestión del fondo.

De Lima indicó que una vez al año, entre setiembre y noviembre, la OPP abre la posibilidad de recibir proyectos para el año siguiente a través del Plan Operativo Anual (POA). Aclaró que: “esto no es obligatorio ya que pueden presentarlo más adelante”, pero se busca que los municipios tengan tiempo para ejecutar las obras durante el año.

Durante enero y parte de febrero la CSD analiza todos los proyectos presentados y en febrero se conoce cuántos fueron aprobados para su realización durante 2023. En 2021 se realizaron 522 proyectos, en 2022 fueron 577, y este año se prevé que sean más porque hay más dinero, indicó. En diciembre se validó una parte y en estos días el resto. Para que se comiencen a ejecutar las obras se les adelanta un 20 %.

Lo mismo pasa con las Intendencias en relación al FDI. De Lima agregó que durante el año hay una gran flexibilidad. Si se prevé que no se llegará a cumplir con la finalización de un proyecto, se calcula cuánto dinero falta para terminar y se deja para el año que sigue. A la vez, se presenta otro proyecto que pueda culminarse en el período, y de este modo ejecutar el 100% del presupuesto. “Es un poco el juego de la administración”, señaló.

La jerarca de gobierno aseguró que desde la OPP se explica a los intendentes que aunque las partidas llegan por distintas vías (FDI – FIGM), deben considerar que es todo dinero del departamento, y “se les insta a fortalecer los municipios mejorando las capacidades técnicas”. La Ley 19.272 establece que el gobierno departamental “proveerá los recursos humanos y materiales necesarios a los Municipios, a los efectos de que éstos puedan cumplir con sus atribuciones …”

La OPP buscó llevar el sistema del FDI a los municipios, dijo, para potenciarlos: “Hoy la obra y calidad han mejorado, la inversión es más grande y hay proyectos más interesantes” aseguró. También dijo que se viene trabajando muy bien y que en municipios que no son de su signo político, como el de Las Piedras, le reconocen que es la primera vez que pueden llevar a cabo obras de mucha complejidad.

Hay casos donde “hacen de a puchos”, como en Colonia, indicó, porque presentan muchos proyectos pequeños. Desde la OPP se espera que evolucionen a la planificación de obras de mayor envergadura, para generar ‘más impacto’, admitió.

El FDI certifica el desarrollo de los proyectos a través de técnicos de OPP que viajan desde Montevideo y se reúnen con el equipo de la Intendencia para observar avances. En los municipios lo hacen a través de un certificador de la Intendencia o del municipio. De Lima indicó que así se viene haciendo y funciona bastante bien, y que las licitaciones para obras son controladas por los ediles departamentales.

Consultado el edil frenteamplista Hebert Marquez, radicado en Nueva Palmira, dijo que esta afirmación es inexacta porque sistemáticamente los ediles nacionalistas votan en contra y no se llega a la mayoría necesaria para hacer un llamado a sala y solicitar explicaciones a los alcaldes por gastos irregulares. Los ediles del PN argumentan que el ejecutivo departamental ya realiza esa función y que esa instancia no hace falta. “Los municipios han dejado de cumplir su función original, y pasaron a ser una dirección más en el organigrama del ejecutivo departamental”, denunció Marquez.

Recientemente hubo un intento de llamar a sala a la alcaldesa de Miguelete y el PN se opuso, recordó. Agregó que se hizo un reclamo ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que se dictamine que la Junta Departamental debe ejercer el control de los municipios, así como lo hace con el Intendente. Agregó que hay discrecionalidad entre el alcalde, el intendente y la OPP. “Controlan el 95 % de la obra pública, y se deteriora el municipio como gestor de la ciudadanía”. Lo vemos con mucha preocupación porque desnaturaliza lo que son los gobiernos locales, advirtió.

Por su parte la alcaldesa de Florencio Sánchez, Angie Figueredo (PN), relató que luego que el anterior alcalde nacionalista Alfredo Sánchez fuera condenado a prisión por delitos contra la administración pública, la Intendencia asumió un rol determinante en la prosecución de obras retrasadas en el Municipio, comandando las acciones. También mencionó que desde la OPP se les pidió que siempre que se termine una obra importante, se les avise para que el presidente vaya a hacer la inauguración.

De Lima dijo que Colonia tiene un técnico de FDI y que por departamento hay tres como máximo. “Cada técnico lleva adelante una cartera de 15 municipios”. Recordó que en la administración anterior cada programa tenía un técnico por departamento. No dio detalles del porcentaje, pero aseguró que la plantilla de técnicos se redujo drásticamente. Su argumento es que defiende la libertad del gobernante que es elegido por la ciudadanía, “ellos tienen que planificar sus proyectos y nosotros hacerles la vida más fácil”, definió. Hizo foco en que la OPP debe cerciorarse de que el dinero “se invierta, se ejecute y se rinda”, porque es su función, y agregó que un técnico de FDI puede ser enviado, si está cerca, a certificar una obra del FIGM.

Marquez señaló que como los municipios no tienen personería jurídica para licitar, lo tienen que hacer a través de la dirección correspondiente de la Intendencia, “o sea que tampoco se tiene control de quién se contrata y termina pasando que ni siquiera la mano de obra es de la localidad”. Además, “se hacen obras no integradas en el ordenamiento territorial por sus desagües o demás infraestructura y se termina por no controlar la calidad de las obras”, completó. A su juicio los municipios terminan siendo un engranaje más de la política clientelar de contrataciones y servicios que tiene la Intendencia.